Estados e municípios podem regulamentar o Sistema de Compras Expressas (Sicx)

Estados e municípios podem regulamentar o Sistema de Compras Expressas (Sicx)

Jandeson da Costa Barbosa

Pioneiro na utilização de IA em Licitações e Contratos. Mestre em Direito e Políticas Públicas. Especialista em Direito Público. Membro da Consultoria Jurídica do Tribunal de Contas da União (TCU). Professor de Licitações e Contratos. Advogado.

Resumo

O artigo analisa o Sistema de Compras Expressas (Sicx), introduzido pela Lei 15.266/2025 como nova hipótese de credenciamento na Lei 14.133/2021, esclarecendo que sua aplicação é condicionada à edição de regulamento, já que se trata de norma de eficácia limitada. O autor demonstra que não há subordinação constitucional de estados e municípios ao regulamento federal, pois o texto legal não impõe essa vinculação e qualquer leitura nesse sentido violaria o princípio federativo. Diante da lacuna legislativa, a solução adequada é o uso da analogia, permitindo que cada ente federado edite seu próprio regulamento, inclusive para contratação de plataformas públicas ou privadas integradas ao PNCP. O texto conclui que a interpretação que preserva a autonomia federativa é a única hermeneuticamente válida.

Abstract

This article examines the Express Purchasing System (Sicx), introduced by Law 15.266/2025 as a new form of accreditation under Brazil’s Procurement Law (Law 14.133/2021), emphasizing that its implementation depends on regulatory action because it constitutes a limited-effect norm. The author argues that states and municipalities are not subordinated to federal regulation, since the statute contains no such requirement and such an interpretation would violate the constitutional principle of federal autonomy. Due to this legislative omission, the appropriate solution is the use of analogy, allowing each federative entity to issue its own regulation, including for contracting public or private platforms integrated with the PNCP. The article concludes that this is the only interpretation consistent with constitutional and systematic principles.

1 – Depois de 500 anos, o novo

Após cinco séculos de compras públicas desenhadas em um modelo pré-Revolução Industrial, o Brasil acordou com a sanção do projeto de Lei que tem o potencial de colocá-las no século XXI. Trata-se do Sistema de Compras Expressas (Sicx), incluído no nosso microssistema de contratações através da Lei 15.266/2025. A Lei cria uma nova hipótese de credenciamento, introduzindo um quarto inciso no art. 79 da Lei 14.133/2021. Desse modo, o credenciamento poderá ser usado na hipótese de “comércio eletrônico: no caso em que a Administração visa a contratar bens e serviços comuns padronizados ofertados no Sistema de Compras Expressas (Sicx)”.

No entendimento deste autor, não haveria – do ponto de vista estritamente técnico-jurídico – sequer a necessidade da criação do instituto. Isso porque as demais hipóteses de credenciamento – ou mesmo na ausência delas, visto que se trata de hipótese de inexigibilidade de licitação – já possibilitavam a compra de bens na sistemática que aparentemente será adotada pelo Sicx.

Contudo, afora a compreensão hermenêutica particular deste autor, é certo que a concretização do Sicx através das outras hipóteses de credenciamento atiçaria o que este autor denominou como direito administrativo reacionário[1]. Não seria uma empreitada fácil a sua execução. Por isso, chega em boa hora a sua previsão expressa na Lei, o que – espera-se – esvazie qualquer argumento reacionário que teime em nos prender ao modelo de compra de produtos padronizados através dos annuncios imperiais dos jornaes officiaes da Velha República.[2]

2 – Aplicabilidade imediata do Sicx

É esperado que essa novidade traga consigo algumas dúvidas iniciais importantes, sobretudo se levarmos em conta que o projeto de lei tramitou no Congresso em tempo recorde, passando menos de um mês no Senado Federal. A primeira delas possivelmente é quanto à possibilidade de aplicação imediata. Nesse ponto, parece-nos que o texto legal é claro no sentido de tratar-se de norma de eficácia limitada.

A doutrina internacional, com uma ou outra distinção de nomenclatura, classifica as normas constitucionais em norma de eficácia plena, contida e limitada. O Brasil encontra seu expoente da temática na obra “Aplicabilidade das Normas Constitucionais”, de José Afonso da Silva, que teve a sua primeira edição publicada em 1967. Com base na teoria de José Afonso da Silva, as normas podem ser classificadas nas referidas três categorias quanto à sua aplicabilidade e produção de efeitos.

Segundo ensinamentos do constitucionalista, Normas de Eficácia Plena são aquelas que possuem aplicabilidade direta, imediata e integral. Desde o momento em que entram em vigor, estão prontas para produzir todos os seus efeitos, sem a necessidade de qualquer legislação posterior que as regulamente. São, por natureza, autoexecutáveis. As Normas de Eficácia Contida, por sua vez, também têm aplicabilidade direta e imediata, mas seu alcance pode ser restringido ou contido por uma norma infraconstitucional posterior ou por conceitos jurídicos indeterminados. Elas nascem plenas, mas a legislação pode, posteriormente, limitar sua abrangência. Finalmente, as Normas de Eficácia Limitada são aquelas que não produzem a totalidade de seus efeitos de imediato. Elas dependem da edição de uma regulamentação posterior para que possam ser plenamente aplicadas.[3]

Se essa teoria nasceu para dar interpretação adequada às normas constitucionais, a escalada da complexidade das relações sociais, econômicas e jurídicas dos dias hodiernos criou um ambiente propício para a sua aplicação na interpretação da legislação infraconstitucional. Isso porque a dinamicidade do mundo contemporâneo, que resulta em uma complexa teia de atuação da Administração Pública em termos de gestão, impossibilita o legislador de criar apenas normas autoexecutáveis. Assim, de modo semelhante ao que ocorre no fenômeno constitucional, o legislador tem a necessidade de criar regras e delegar à regulamentação da Administração Pública a sua geração (normas de eficácia limitada) ou cessação (normas de eficácia contida) dos seus efeitos.

A Lei 14.133/2021 é um diploma legal recheado de normas de eficácia contida e limitada. É uma lei “imprensada entre dois momentos”. Entre o passado, ao catalogar e prever diversos entendimentos consolidados ao longo do tempo pelos tribunais de contas, bem como resultados positivos da experimentação da Administração Pública em seus regulamentos, notadamente aqueles publicados pela Secretaria de Gestão (Seges) do governo federal. Mas também é uma lei que olha para o futuro e tenta criar um locus de aprimoramento da gestão estatal. Como administrar não é uma ciência exata, a inclusão de normas de eficácia contida e limitada dá ao administrador-regulamentador certa “margem de navegação”.

Nesse sentido, o renumerado parágrafo primeiro do art. 79 da Lei 14.133/2021 agora dispõe assim:

§1º...............................................................................................................................................................................................................................................

VII - na hipótese do inciso IV do caput deste artigo, regulamento do Poder Executivo federal disporá sobre:

a) as condições de admissão e de permanência dos fornecedores, observado o disposto no art. 87 desta Lei;

b) as regras para inclusão de bens e serviços e para formação e alteração dos preços;

c) os prazos e os métodos para entrega e recebimento dos bens e serviços;

d) as regras de instrução processual e de uso da plataforma;

e) as condições de pagamento, com prazo não superior a 30 (trinta) dias, contado do recebimento do bem ou serviço;

f) as sanções aplicáveis ao responsável por infrações, observado o disposto nos arts. 155 a 163 desta Lei.

3 – Estados e municípios são “subalternos” de regulamento federal?

Parece não haver dúvidas de que a edição de regulamento é conditio sine qua non (condição sem a qual) não se pode utilizar o SICX. O que certamente irá gerar debates é a previsão de que o Poder Executivo federal irá regulamentar o Sistema. Em verdade, o ponto nevrálgico é se estados e municípios estão subordinados, subalternizados, submissos a regulamento do Executivo federal para, somente após o ato federal, utilizar a nova hipótese de credenciamento.

Possivelmente haverá quem responda positivamente, afirmando que “é isso que está previsto na lei”. Na verdade, não está. Mesmo em uma interpretação literal do texto, não está escrito que o Executivo federal regulamentará o SICX para estados e municípios. Convido o leitor a ler novamente o dispositivo.

Portanto, numa interpretação literal – que sempre deve ser a primeira, mas nunca deve ser a última técnica interpretativa utilizada – não há condicionamento da utilização do SICX a regulamento federal. Essa conclusão seria o erro, comum na interpretação de textos, denominado “extrapolação”, que ocorre quando se vê mais do que o que está escrito.

Haverá também quem defenda ser inconstitucional subordinar a utilização de uma hipótese de inexigibilidade de licitação por estados e municípios a um regulamento federal. E, de fato, seria, se estivesse assim expresso na norma. Tal subordinação afrontaria direta e fatalmente o princípio federativo, um dos corolários máximos do nosso sistema constitucional. Essa interpretação subordinativa, afora ser uma extrapolação da literalidade do texto, deve ser primariamente afastada por força do princípio da supremacia do texto constitucional.

Mas não é necessário lançar mão de qualquer técnica de declaração de inconstitucionalidade, pois, repise-se, o texto legal não condiciona expressamente estados e municípios à edição de regulamento federal. Ademais, é regra básica da hermenêutica constitucional que, na interpretação das leis, deve-se valorizar ao máximo a fidelidade ao texto expresso pelo legislador que caiba dentro do esquadro dos valores constitucionais.

Em verdade, o que há no texto legal é a boa e velha omissão legislativa. E as técnicas interpretativas para suprir lacunas legais estão previstas há muito tempo no art. 4 da LINDB – na redação “antiga”, mas ainda em vigor. Vejamos:

Art. 4o Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.

No caso em debate, a primeira das técnicas de integração já resolve o problema: a analogia. Segundo essa técnica, quando a lei for omissa, o juiz ou intérprete aplicará a norma prevista para caso semelhante ou análogo. Assim, a omissão legislativa em análise pode ser resumida na seguinte sentença: A Lei 15.266/2025 não previu expressamente como se dará a regulamentação do SICX no âmbito de estados e municípios. Ora, devemos questionar: Qual a norma-regra prevista na legislação que trata de caso semelhante? A resposta é óbvia: o inciso VII do § 1º do art. 79, que prevê a regulamentação do SICX pelo Executivo federal.

Ao utilizarmos por analogia tal previsão, parece-nos clara a resposta ao presente problema de pesquisa: no âmbito de cada um dos entes subnacionais, o SICX deve ser regulamentado pelo seu respectivo Poder Executivo – governadores e prefeitos ou a quem estes tenham delegado tal atribuição. Essa interpretação, fruto da conservadora e bem conhecida técnica da analogia, é também adequada sob o viés da interpretação constitucional, visto que não subordina indevidamente a aplicação de norma geral de licitação por estados e municípios a regulamento de um Poder da União.

É de rigor recordar que a União detém competência privativa para legislar sobre normas gerais de licitação, conforme disciplina o art. 22, inciso XXVII, da Constituição da República. É infindável o debate acerca de quais dispositivos são normas gerais – aplicáveis a todos os entes federados – ou normas específicas – de observância restrita à União. Mas não há muitas dúvidas de que dado dispositivo é norma específica e restrita à União quando o próprio dispositivo expressamente o diz. É o caso do art. 184-A, que cria regime simplificado de prestação de contas dos convênios, contratos de repasse e instrumentos congêneres em que a União for parte. Entendemos ser o mesmo caso da previsão de regulamento do Sicx expressa no inciso VII do parágrafo primeiro da Lei 14.133/2021: é aplicável apenas à União.

Importante destacar que os parágrafos dos artigos têm como função precípua listar exceções ou condicionantes ao conteúdo do caput e de seus incisos. Nessa senda, há dois caminhos hermenêuticos possíveis, que conduzem à mesma resposta. A primeira interpretação possível é a de que, como o inciso sétimo veicula condicionante (disciplina que o inciso IV do caput do art. 79 é norma de eficácia limitada) no âmbito da União. Nesse caso, sua utilização por estados e municípios estaria dispensada da condicionante do respectivo parágrafo. Não teria, de todo modo, eficácia plena, pois o inciso IV passaria à regra geral do caput do renumerado §1º do art. 79: tem eficácia limitada até expedição de regulamento do respectivo ente federado.

Contudo, essa não é, em nosso entendimento, a senda interpretativa mais adequada frente a uma interpretação sistemática do microssistema das contratações. Parece-nos que estamos, de fato, diante de lacuna legal a ser preenchida por analogia, conforme já exposto. De qualquer forma, qualquer que seja a vereda interpretativa tomada, a conclusão será a mesma: a previsão do SCIX é norma de eficácia à expedição de regulamento do respectivo ente federado – no caso, do Poder Executivo do estado ou do município.

4 – O Sicx contratado de terceiros

Igual sorte deve receber a previsão da nova redação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021: “Desde que mantida a integração com o PNCP, as contratações poderão ser realizadas por meio de sistema eletrônico fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado, na forma de regulamento do Poder Executivo federal”.

Assim, no nosso entendimento, a lacuna legislativa em relação a estados e municípios deve novamente ser suprida pela técnica integrativa da analogia. Ou seja: desde que mantida a integração com o PNCP, as contratações poderão ser realizadas por meio de sistema eletrônico fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado, na forma de regulamento do Poder Executivo do respectivo ente federado.

Autor do projeto de lei que culminou na Lei 15.266/2025, que instituiu o Sicx, o Deputado Federal Daniel Soranz afirmou em entrevista a este autor[4] que, em princípio, o novo instrumento foi pensado para uso exclusivo pela União. Assim, a redação dada ao art. 175, § 1º, condiciona a contratação de terceiros a regulamento federal justamente por isso.

Todavia, a intenção original do legislador (mens legis), embora relevante para a compreensão do contexto normativo, não pode se sobrepor à necessidade de interpretação sistemática e constitucionalmente adequada do texto legal. A hermenêutica jurídica contemporânea reconhece que a norma, uma vez promulgada, ganha autonomia em relação à vontade subjetiva de seu autor, devendo ser interpretada à luz do ordenamento jurídico como um todo e dos princípios constitucionais vigentes.

No caso em análise, ainda que o projeto tenha sido concebido inicialmente para aplicação restrita à União, o texto final aprovado inseriu o Sicx como nova modalidade de credenciamento no art. 79 da Lei 14.133/2021, diploma que estabelece normas gerais de licitação aplicáveis a todos os entes federados. Essa inserção no corpo de normas gerais impõe que a interpretação considere a autonomia federativa e a isonomia entre os entes da federação.

Ademais, a própria dinâmica legislativa demonstra que a norma aprovada pode – e frequentemente o faz – distanciar-se da intenção original do projeto. O processo legislativo, com suas emendas, debates e votações, representa a formação da vontade coletiva do Parlamento, que prevalece sobre a intenção individual do autor do projeto. Portanto, a mens legis deve ser considerada como elemento auxiliar de interpretação, mas não como fator determinante que impeça a aplicação de técnicas hermenêuticas que garantam a conformidade constitucional e a coerência sistemática do ordenamento jurídico.

De todo modo, a afirmação do parlamentar é relevante para deixar claro que nunca foi intenção do legislador condicionar a contratação de plataforma de viabilização do Sicx por estados e municípios a regulamento federal. Assim, a interpretação teleológico-sistemática e constitucional que se impõe é a mesma que a anterior: a lacuna legislativa deve ser suprida pela técnica integrativa da analogia.

Por todo o exposto, entendemos que, por analogia, estados e municípios podem, através de regulamento do seu respectivo Poder Executivo, autorizar as contratações por meio de sistema eletrônico fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado, desde que mantida a integração com o PNCP.

5 – Entre o insucesso possível e a derrota certa

É certo que a interpretação aqui defendida carrega, em uma análise consequencialista, grandes desafios face a possibilidade de pulverização de regulamentos de um instituto tão novo. Contudo, é de rigor apontar que tais desafios não são maiores que os aqueles já enfrentados pela Administração Pública hoje, ao assumir um modelo de contratação de 300 anos atrás, ao ostentar um custo administrativo exorbitante para fazer rodar um processo de trabalho arcaico e anacrônico, caro, desnecessário e ineficiente para compra de produtos padronizados.

E mais do que isso: os eventuais problemas, que ocorrerão nessa curva de aprendizado, certamente não serão maiores do que o estapafúrdio cenário em que a Administração, por exemplo, tem recursos para adquirir insumos hospitalares, mas deixa a população sem atendimento porque não conseguiu concluir um procedimento inútil para o fim que almeja. Os problemas atuais não são menores, nós apenas nos acostumamos com uma sistemática que é, por vezes, de escandalosa ineficiência e desinteligência.

Não se deve ignorar também o risco adicional da pulverização excessiva de plataformas eletrônicas de contratação pública, já destacado por nós em outro trabalho:

Há, ainda, um risco próprio das plataformas próprias, sejam elas públicas ou privadas: a pulverização excessiva de plataformas gera alto custo transacional para os licitantes. Mesmo que não cobrem taxas – ou seja, retirem recursos de outras áreas do orçamento público – as variadas regras de negócio e modos de operacionalização, além da ausência de intercambialidades, entrega às empresas uma complexidade desnecessária, o que reflete na necessidade do aumento de funcionários ou na diminuição da participação em certames, que se transforma em elevação dos preços aos entes públicos. Análise desprovida de ingenuidade técnica e econômica demonstra que esse custo – por vezes, invisível – tende a ser bem maior que o pagamento para utilização de algumas plataformas.[5]

Não é, entretanto, tolhendo a autonomia federativa outorgada a estados e municípios pela Constituição da República que o risco será enfrentado. É essa visão de tutela federativa excessivamente paternalista que tem contribuído, em grande medida, para o modelo ineficiente e dissociado da realidade que percebemos, por vezes, no dia a dia da Administração Pública, sobretudo em estados e municípios.

É por todo o exposto que concluímos que a via interpretativa adequada é a de que a previsão de utilização do Sistema de Compras Expressas (Sicx), diretamente ou por meio de terceiro contratado, é uma norma de eficácia limitada, cujos efeitos somente poderão ser produzidos após a expedição do competente regulamento. Quanto à referida norma regulamentadora, esta deverá ser expedida pelo Executivo federal, no âmbito da União – por previsão expressa do art. 79, § 1º, inciso IV, c/c o art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021 –, ou pelo Executivo do estado ou do município em seu respectivo âmbito – por analogia dos referidos dispositivos legais. Essa é, em nosso entendimento, a única interpretação constitucionalmente válida e hermeneuticamente adequada face o princípio federativo.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm>. Acesso em: 04 out 2023.

BARBOSA, Jandeson da Costa. A validade da prorrogação do contrato ocorre na data da assinatura. Disponível em: <https://virtugestaopublica.com.br/a-validade-daprorrogacao-do-contrato-ocorre-na-data-da-assinatura>. Acesso em: 25 nov 2025.

BARBOSA, Jandeson da Costa. Inexigibilidade de licitação para contratação de plataformas privadas de compras públicas. Disponível em: <https://virtugestaopublica.com.br/inexigibilidade-plataformas>. Acesso em: 24 nov 2025.

BARBOSA, Jandeson da Costa. Nova Lei de Licitações, marketplace público, o rei, Caetano e outras Reflexões. Disponível em: <https://virtugestaopublica.com.br/nova-lei-de-licitacoes-marketplace-publico-o-reicaetano- e-outras-reflexoes>. Acesso em: 25 nov 2025.

SORANZ, Daniel. Sistema de Compras Expressas (SICX) - Jandeson Barbosa entrevista Daniel Soranz (autor do SICX). Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=5X2m0ZKL-1E&t=30s>. Acesso em: 24 nov 2025.

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998.

NOTAS

[1] BARBOSA, Jandeson da Costa. A validade da prorrogação do contrato ocorre na data da assinatura. Disponível em: <https://virtugestaopublica.com.br/a-validade-daprorrogacao-do-contrato-ocorre-na-data-da-assinatura>. Acesso em: 25 nov 2025.

[2] BARBOSA, Jandeson da Costa. Nova Lei de Licitações, marketplace público, o rei, Caetano e outras Reflexões. Disponível em: <https://virtugestaopublica.com.br/nova-lei-de-licitacoes-marketplace-publico-o-reicaetano- e-outras-reflexoes>. Acesso em: 25 nov 2025.

[3] SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998, pp. 116-138.

[4] SORANZ, Daniel. Sistema de Compras Expressas (SICX) - Jandeson Barbosa entrevista Daniel Soranz (autor do SICX). Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=5X2m0ZKL-1E&t=30s>. Acesso em: 24 nov 2025.

[5] BARBOSA, Jandeson da Costa. Inexigibilidade de licitação para contratação de plataformas privadas de compras públicas. Disponível em: <https://virtugestaopublica.com.br/inexigibilidade-plataformas>. Acesso em: 24 nov 2025.